比世界上发达国家总人口还要多的 14亿多人口整体迈进现代化社会，将彻底改写现代化的世界版图，是人类历史上具有深远影响的大事件。

党的二十大报告回顾了中央全会就宪法修改作出决定，是党领导宪法建设的一个具体事例。详细介绍可见黄萃：《政策文献量化研究》，科学出版社2016年版。

二、守正：以新表述强化改革开放以来基本宪法共识党的二十大报告指出，守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误。[28]党的二十大通过的党章修正案在党章第36条规定各级领导干部必须具备的基本条件中，专门增写了反对特权思想和特权现象。 【注释】[1] 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第210、211页。习近平新时代中国特色社会主义思想是同之前党的指导思想既一脉相承又与时俱进的马克思主义中国化时代化最新成果，[5]以及作为这一重大理论创新成果有机组成部分的习近平法治思想，本身就是坚持守正创新的产物。习近平总书记在十八届四中全会上强调：我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。

以历史眼光来看，历次党代会报告反复强调的不变的宪法命题，就反映着中国共产党所持的最基本最重要的宪法理念。[41] 同前注[2]，习近平文。此次立法法二修在新第9条围绕国家治理现代化确立了协调改革与立法的一般原则。

[8]郑毅：《论宪法上的中央的统一领导》，载《法学家》2021年第2期，第36页。最后，从政治角度来讲，建立并发展经济特区是我国改革开放的巨大成就之一。[28]经济特区法规已经成为改革开放的价值符号，尤其是在全面深化改革的新时代，理应进一步强化将改革开放进行到底[29]的社会认同，对经济特区法规轻言废止在政治上恐非正确的选择。只有对授权进行系统的限制，才能保证授权本身的合目的性，更好发挥立法授权对国家改革和制度发展的促进作用。

2000年《立法法》的相关规定也值得反思。[19]2015年立法法修改以来，这种情况日益加剧。

既有三类变通性法规的授权并不是终局性的，未来全国人大及其常委会可能继续作出新的变通立法授权。修改法律的条件尚不成熟时，可以延长授权的期限，或者恢复适用法律有关规定。如学者所说，地方虽然被赋予广泛的自由来设定目标并自由选择实现目标的手段，但作为回报，地方必须向中央授权者提供相关信息，由此使监管机构基于这些信息来制定最优标准，从而更好地实现国家的整体目标。[53]我国现有三种改革立法授权机制，其中，先行性行政法规授权机制和地方改革试点授权机制均已在立法法中有完整规定。

[13]秦小建：《全国人大常委会授权的宪法定位及合宪性展开》，载《中国法学》2023年第1期，第168页。过去40多年的改革开放造成了南重北轻的发展格局，特别是广东、福建等省借助经济特区立法权形成并巩固了先发优势。由此，立法问题正式被提上特区建设日程。从空间维度来看，国家治理体系通常可以划分为横向和纵向两个方面。

[27]因此，经济特区法规的制度性功能，有助于促进大陆与港澳台的融合发展。对于立法赋权，彭真同志在说明地方组织法和现行宪法的草案时均指出，要发挥中央和地方两个积极性，扩大地方的权力和加强地方的职权。

立法法在2000年首次承认经济特区法规，2023年二修后写入新创立的海南自贸港法规和上海浦东新区法规。最后，为地方立法变通授权机制提供充足的宪制基础，并协调各种改革立法授权机制。

 摘要: 中央授权特定地方通过立法变通积累成功经验，然后以点带面地促进整个国家的制度改良，是我国国家纵向治理体系的独特优势，其宪法基础是充分发挥央地两个积极性原则。[10]参见屠凯：《我国〈宪法〉第三条第四款的程序意蕴》，载《政治与法律》2023年第2期，第41页。2015年立法法一修过程中，不仅明确规定了地方改革试点授权机制，而且完善和发展了原有的先行性行政法规授权机制。虽然最终的修法决定写入两类新法规，但常有临时和突然的色彩，在修改的内容方面也有欠全面和系统。[28]习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》（2018年4月13日），载《人民日报》2018年4月14日，第2版。在此意义上，不能仅仅将其视为地方性立法，而应强调其与国家立法权以及整个国家治理的关联。

主要理由具体包括以下三个方面。正是由于其国家治理功能受到忽视，经济特区法规制度遭遇发展瓶颈。

[25]屠凯：《司法判决中的经济特区法规与法制统一》，载《当代法学》2017年第2期，第26页。中央出于改革试点目的授予特定地方人大及其常委会以立法变通权，相应地方人大及其常委会不仅可以有效服务于本地方的改革和社会发展，而且为其他地方提供立法经验和参考，更为全国性的立法和制度完善积累宝贵经验。

由此可见，立法法倾向于将经济特区法规作为地方性法规的特殊形态。[35]尽管自贸港法规在制定前提与立法机理上与经济特区立法权存在很大的相近甚至相通之处，甚至可以被看作经济特区立法权的2.0版，但它是授权立法的一种职权化，参见谭波：《海南自由贸易港法规的体系定位与衔接分析》，载《重庆理工大学学报（社会科学）》2021年第5期，第140页。

朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社2015年版，第235页。[13]因此，只有以宪法原则为基础并结合国家治理的实践需要，才能把握好立法变通授权的性质、功能和作用，使之更好地与宪法相兼容。2021年的两项新授权有助于强化不能废止经济特区法规制度的基本共识。但立法变通授权问题本身又不宜直接规定在宪法中，其原因在于立法授权是权力结构进行权宜调整的规范机制，需要根据国家治理实践的需要不断调整并平衡。

既然经济特区法规制度不宜废止，那么，可行的制度方案只能是针对其存在的问题进行修正和补充，宜修不宜废就成为解决经济特区法规实践问题的可行思路。[59]因此，突出我国国家纵向治理体系的独特机制和优势是一个重要的理论和实践课题。

刘松山：《一部关于立法制度的重要法律——〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2000年第6期，第8页。[17]对经济特区法规性质的认识，应当回到授权性立法理论。

由于授权立法通常是试验性、先行性的事项，经过实践检验条件成熟时，应当及时制定法律，因此，授权立法应当有期限要求。此种授权机制在世界范围内并不多见，它不仅带动国家纵向治理中的央地互动，[61]也由此促进整个国家治理体系的现代化。

[27]黄金荣：《大湾区建设背景下经济特区立法变通权的行使》，载《法律适用》2019年第21期，第73页。由于经济特区法规所存在的实践问题在根本上源于其国家治理功能受到忽视，因此，相关完善方案就需要正视其试验功能递减现象，将其立法变通权拉回到点面结合的预设轨道上。有鉴于此，笔者近年来对立法变通及其授权机制的完善进行了初步思考，并曾以各种形式提出制度改革建议。但从相关的学术研究来看，学者通常在表面上看到这种立法制度安排仅在特定地方范围内存在，因此，将其作为我国立法制度中的偶然和特例，并忽视其全局性的普遍意义。

[43]目前来看，后一种主张较为符合立法实践的发展趋势，但也不排除立法者试图对三类变通性法规进行区别化对待。[14]地方立法说认为，经济特区法规的制定主体是地方人大及其常委会，此外，其内容和效力也具有地方性，因此，应当属于地方性法规的一种特殊类型。

（一）国家纵向治理中的经济特区法规自1981年全国人大常委会首次作出经济特区立法授权至今，享有经济特区法规制定权的主体主要是广东省、福建省、海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市的人大及其常委会。从现行立法制度及其实践发展来看，三种改革授权的基础都是全国人大及其常委会的专属立法权，三者均是改革和完善国家法制的试验性手段，但其在限制性要素方面的差异则较为明显。

因此，就影响国家法制统一的程度而言，地方立法变通无论在时间还是事项上都更甚于地方改革试点授权。中央将立法变通权授予特定地方，允许其通过变通中央立法的方式进行改革试点，促进了地方积极性的有效发挥。